박인동 변호사

지난해 2019. 12. 31. 『농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률(약칭 : 농업농촌공익직불법)』이 국회를 통과하였고, 올해 2020. 5. 1.부터 시행이 되었다. 이는 농업·농촌의 공익적 기능 증진을 위해 정부 재정을 생산농가에 직접 지급하는 공익직불제가 첫발을 내딛는 큰 변화이다.

개정 법률은 농업·농촌의 공익기능 증진과 농업인 등의 소득안정을 위하여 농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도의 체계 확립, 시행 및 그에 필요한 재원을 확보하기 위한 농업·농촌 공익기능 증진 직접지불기금의 설치 및 운영 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있다(농업농촌공익직불법 제1조).

가장 큰 특징은 기존에 쌀에 편중되었던 직불금 제도를 논밭·재배작물 종류에 관계없이 일정 금액의 직불금을 지급해 중소농의 소득 안정을 도모하고, 농가의 준수의무를 강화해 농업·농촌의 공익적 기능과 가치를 실현하고자 하는 것이다.

이와 같은 공익직불제는 농업·농촌 지역으로 농민이 다수가 있는 화순에도 미치는 영향이 클 것으로 보인다. 현재 주무 부처인 농림축산식품부는 개정 법률 시행일인 5월 1일부터 공익직불금 신청을 받아 10월말까지 지급대상 농지와 농업인, 소농직불금 요건 등에 대한 검증과 준수사항 이행점검을 마무리 하고 대상자와 금액 확정 등을 거쳐 11~12월 중에는 직불금을 지급할 예정이다. 하지만 개정 법률에 따른 공익직불제는 이제 시작단계이고 아직 개선할 사안들이 많은 것으로 보인다.

이와 관련하여 농민단체인 전국농민회총연맹에서는 0.5ha 미만 면적을 기준으로 삼은 소농직불금이 기존의 법률안을 통폐합하는 수준으로 오히려 농민들에게 혼란을 초래한다고 주장하고 있으며, 국회에서는 직불금 지급 대상을 2017년 1월 1일부터 2019년 12월 31일까지 직불금을 1회 이상 받은 농지로 한정하고 있는 규정에 대하여 헌법 위반의 여지가 있다는 주장이 제기되고 있다.

이와 함께 공익직불금 수령 요건 개선과 관련 예산의 대폭적인 증액이 필요하다는 주장이 국회에서 나오고 있다. 무엇보다 연간 2조 4000억 원의 정부 예산이 들어갈 이 제도를 실질적으로 농민들에게 일정한 소득을 보장하며 공익적 가치를 유지하기 위해서는 더 많은 고민이 필요한 것으로 보인다.
농가의 소득 및 경영안정, 농업의 공익성 달성을 위해 정부가 생산자에게 직접 보조금을 지불하는 제도가 농업 직불제이다. 즉 정부가 시장기능을 통하지 않고 공공재정에 의해 생산자에게 직접 보조금을 지원하는 제도를 의미한다. 기본적으로 이러한 농업직불금에 대한 인식이 변화하여야 한다.

기존의 직불제는 소모성 지원, 일방적 지원이라는 비판 속에서 농가 소득보전 및 경영안전에 머물렀다면 향후 농업·농촌의 다원적·공익적 기능을 충분히 반영하는 측면에서 장기적인 비전과 목표 하에서 수단 중의 하나로서 직불제를 활용하여야 할 것이다.

특히 유럽 EU 정책과 같이 직불금 수혜 농민들에게 일정한 상호준수의무를 철저히 이행할 수 있는 제도가 명시화되고 농민들의 인식도 변화하여야 할 것이다. 이러한 인식과 제도의 정비 속에서 직불금 예산과 수혜수준을 실질적으로 높이며 통합형 농업직불제로 나아가는 것이 필요해 보인다.

이와 함께 구체적 개선 방향으로
①직불제의 명확한 목적 설정(현행 농가소득 보전 차원의 접근보다는 농어업·농어촌·식품산업 기본법에서 명시하고 있는 농업, 농촌, 환경 관련 공익적 목적에 부합하도록 직불제를 설계할 필요가 있음),
②직불 영역의 확대(현행 직불제는 농업, 그 중에서도 쌀에 집중되어 있는 구조라는 점에서 직불 영역을 추가적으로 확대되어야 함),
③제도의 통합화와 운영의 종합화가 필요(현행 직불제는 다수의 개별 직불금들로 구성되어 있어 통합적 운영과 시행기관의 일원화가 필요하며 직불금+다양한 지원정책의 패키지 프로그램의 시행이 필요함),
④예산 수준의 상향(농업예산뿐만 아니라 환경, 지역 복지 관련 예산들을 적극적으로 발굴하고, 직불금 수혜수준의 상향에 대하여 공공재 생산에 대한 정당한 보상이라는 사회적인 합의를 이끌어낼 필요가 있음),
⑤농민의 상호준수요건의 명확화(전세계적으로 직불금 수령을 위해서는 상호준수조건의 이행이 선행되어야 하며 이를 이행하지 못할 시에 시행되는 벌칙조항이 존재함),
⑥중앙정부와 지방자치단체의 소통과 역할 분배(중앙정부가 시행하는 영역과 지방자치단체가 시행하는 영역을 서로 나누어 역할과 재원을 서로 분담하면서 기본적인 정책을 중앙정부가 담당하되 지역의 특성에 반영되는 정책은 지방자치단체가 담당하는 등의 역할이 필요해 보임)등이 필요한 것으로 보인다.

결국 위와 같은 개선에 있어서 향후 관련 법률의 제·개정을 통하여 그 지역의 특수성과 농작물, 농업 인구, 연령 등을 고려한 다양한 선택형 직불제가 구성이 되고, 세부적인 내용을 시행령으로 제정하는 등의 제도가 개선되어야 할 것이다. 그리고 현재 각 지방자치단체에서 조례 등으로 제정되어 이슈화가 되고 있는 농민수당과 관련하여 통합형 농업직불제의 방향을 고민하면서 중앙정부, 지방자치단체, 농민 등이 함께 통합형 농업직불제 개선과 함께 농민수당의 의미를 반영할 수 있는 제도를 고민하면서 한국 농업 정책의 방향과 지향점을 고민해볼 시점으로 보인다. 이와 관련하여 정부·지방자치단체·농민·농협 등이 참여하는 농업에 대한 사회적 통합 기구의 구성을 고민해 보는 것도 하나의 방법으로 생각된다.

박인동 변호사
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